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“促進創業投資發展稅收政策”解讀

2013-10-28 16:38:54
來源:網絡

2月15日,財政部、國家稅務總局聯合下發了《關于促進創業投資企業發展有關稅收政策的通知》(財稅[2007]31號)。這項重要激勵政策的出臺,標志著中國創投行業正迎來一個蓬勃發展的春天

《通知》指出,創業投資企業采取股權投資方式投資于未上市中小高新技術企業2年以上(含2年),符合規定條件的,可按其對中小高新技術企業投資額的70%抵扣該創業投資企業的應納稅所得額

我國從1984年即開始探索發展創業投資。

1999年,在全球新經濟浪潮的推動下,在國內“科教興國”戰略的鼓舞下,我國曾掀起過一次短暫的創業投資熱潮。

2000年,受網絡泡沫破滅的影響,加之缺乏必要的法律制度和政策扶持的支撐,我國的創業投資業很快進入寒冬。

從2001年到2004年,創業投資機構數量和創業投資資本數量幾乎是持續性地負增長。

2005年11月,國家發展改革委等十部委聯合發布《創業投資企業管理暫行辦法》(以下簡稱《創投企業管理辦法》),不僅為創業投資基金提供了特別法律保護,而且為制定一系列配套政策提供了法律依據。

遵照國務院領導“要抓緊制定配套政策”的批示要求,在國家發展改革委和科技部的參與下,財政部和國家稅務總局經過一年多的研究論證和反復修改,終于在2007年2月15日聯合下發了《關于促進創業投資企業發展有關稅收政策的通知》(以下簡稱《稅收政策通知》)。《稅收政策通知》作為《創投企業管理辦法》的重要配套政策之一,必將對我國創業投資業發展產生積極而深遠的影響。

運用稅收政策激勵創業投資是發展創業型經濟的必然要求

隨著規模經濟日益讓位于系統經濟,創業型企業在現代經濟中的作用越來越突現,以至于管理學泰斗德魯克在1984年就指出:現代經濟正在從大型公司主宰的經濟向創業型經濟轉變。

創業投資作為“支持創業的投資制度創新”,通過培育和扶持創業型企業,對于促進創業型經濟發展具有重要意義。但是,創業型經濟發展所帶來的擴大社會就業、提升自主創新能力、轉變經濟增長方式等社會效益,并不能內化為創業投資的經濟效益。由于創業投資具有高風險性和規模不經濟性,在其對創業企業進行投資后還往往處于權利義務不對稱的弱勢地位,因此僅僅依靠市場機制來將社會資本轉化為創業投資資本往往要面臨市場失靈問題。

針對創業投資所具有的正外部性和市場失靈問題,不少國家都出臺了一系列專門針對創業投資的扶持政策。在種類繁多的政府扶持政策中,稅收激勵政策已經被證明為效率最高而且不會導致創業投資基金治理機制扭曲的扶持政策之一。

例如,在創業投資業最為發達的美國,雖然在有識之士的推動下早在1946年就設立了第一家創業投資公司,但是其后13年里無人模仿設立第二家創業投資公司。

1958年,聯邦政府推出“小企業投資公司計劃”,通過提供低息優惠貸款,支持民間設立“小企業投資公司”后,專門投資小企業的創業投資基金才得以發展起來,并促進了整個創業投資行業迅速起步。但是,由于美國在1969年將資本利得稅率從25%提高到49%,結果嚴重阻礙了美國創業投資業的發展。直到1978年將資本利得稅率降低至28%,1981年進一步降低至20%,創業投資才又得以迅速復蘇。到1986年美國創業資本額達241億美元,是稅制改革前的10倍。特別是為了鼓勵不發達地區創業投資業的發展,聯邦政府還于2000年推出《新市場稅收抵免方案》,對投資低收入地區的“社區發展基金”滿7年的,可從聯邦所得稅中獲得相當于投資額39%的稅收抵免。

近年來,美國一些欠發達地區的創業投資業之所以迅速起步,還得益于不少州政府出臺了比聯邦政府更有力的稅收激勵政策。例如,在印地安那州、佛蒙特州和西弗吉尼亞州等州,合格創業投資基金的投資者可按其對基金投資額的20%到30%申請所得稅抵免。在路易斯安那州,為吸引保險金進入創業投資領域,對投資于合格創業投資公司的保險公司,可按投資額的100%~120%提供公司稅抵免。在科羅拉多、佛羅里達、密蘇里、紐約和威斯康星等州也都有類似稅收政策。

英國目前已成為世界第二大創業投資國,其創業投資規模幾乎占整個歐洲的一半,居遙遙領先地位。

據經濟合作與發展組織統計,2001年英國針對處于起步和擴張期創業企業的創業投資占GDP的比重雖然名列第四位,但包括管理層并購在內的創業投資占GDP的比重卻名列前茅,遠遠超過美國。其重要經驗是先后出臺了三項針對創業投資的稅收激勵計劃。例如,為鼓勵個人通過創業投資基金間接從事創業投資,1995年出臺了“創業投資信托計劃”,對專門從事創業投資的“投資信托”(本質上是以股份有限公司形式設立的創業投資基金),給予三方面稅收優惠:(1)創業投資公司免繳資本利得稅;(2)個人投資者從創業投資公司的所得(包括紅利收益所得和處置創業投資公司股權的資本利得)免繳所得稅;(3)對于持有創業投資公司股份超過3年的個人投資者,可以按其投資金額的20%,抵免個人所得稅。為鼓勵大型實業類公司從事創業投資,2000年出臺了“公司創業投資計劃”。

該計劃規定,開展創業投資業務的實業公司可獲得以下稅收優惠:(1)如果投資于小型加工貿易類企業并持股3年以上,公司可獲得相當于投資額20%的公司稅抵免;(2)如果將投資所得再投資,公司可延遲繳稅;(3)如果在處理創業投資計劃時出現損失,公司可以從其公司收入中扣除損失,以減少稅基。

加拿大是創業投資業的后起之秀。1995年以后,在稅收優惠等政策的激勵下,其創業投資業才快速發展起來。

據統計,到2001年,加拿大針對處于起步期和擴張期創業企業的創業投資占GDP的比重已列居世界第二。為拓寬創業資本的來源,鼓勵雇員依托工會組織,投資設立“勞工創業投資公司”,聯邦政府對投資者實行相當于投資額15%的稅收抵免。此外,一些省政府還另外對“勞工創業投資公司”的投資者實行地方稅收抵免。

例如,在安大略省和魁北克省等省,還對投資者按相當于投資額的15%提供省政府稅收抵免。為改善區域內起步期企業的融資環境,不少省份對其他類型創業投資公司也制訂有稅收優惠政策。例如,在不列顛哥倫比亞省,對持有注冊創業投資公司股份的當地投資者,可以獲得相當于投資額30%的個人或公司稅抵免。

韓國的創業投資業在1990年代早期幾乎為空白。1998年,韓國政府通過稅收激勵等政策,大力促進創業投資業發展。到2001年,韓國針對處于起步期和擴張期創業企業的創業投資占GDP的比重,在OECD成員國中已名列第三。其重要經驗是對創業投資實行雙重激勵:一是對創業投資基金的投資者,凡投資于創業投資基金的公司和個人,如果持有份額滿5年,都可獲得相當于投資額15%的合并所得稅抵扣。

此外,從創業投資基金所得的紅利收入,無論是對個人投資者還是公司投資者都免于繳稅。對處置創業投資基金所得的資本利得收入,個人投資者可免于繳稅;如果創業投資基金按合伙型設立的話,公司和機構投資者從處置創業投資基金份額所得的資本利得收入也可免于繳稅。二是對創業投資基金本身,凡從投資起步期企業和創業企業所得紅利,均免繳公司所得稅;處置所持創業企業股權的資本利得免于繳稅;出于投資目的對企業進行收購的,在處置所持企業股權時還可免繳證券交易稅。此外,如果創業投資基金按公司型設立的話,基金可以在繳稅前,從公司所得中扣除投資損失的50%.

我國臺灣地區的創業投資業之所以能夠在20世紀80年代迅速起步,并于90年代蓬勃發展,也得益于當局出臺了稅收激勵政策。

按照1983年出臺的《創業投資事業管理規則》及相關稅收政策,經財政部核準設立的創業投資公司,除創業投資公司本身免征資本利得稅之外,對投資創業投資公司滿兩年的股東,按所投資金額的20%抵免其個人或法人的所得稅。2000年臺灣取消創業投資稅收優惠政策后,新設立的創業投資機構及新增資金規模即急劇下滑。這種情況反面說明了創業投資稅收優惠政策對創業投資業發展的重要作用。

作為市場環境欠佳的后發展國家,我國更有必要通過稅收等方面的激勵政策來促進創業投資業發展。但是,長期以來,創業投資企業不僅得不到稅收優惠,反而在一些方面受到歧視。

例如,證券投資基金可以按信托型設立,信托基金本身不作為納稅主體或是可以通過相應辦法合理避稅。創業投資基金為適應投資于未上市企業的需要通常要按公司或有限合伙形式設立,在目前社會信用環境下公司形式將在相當長時期里作為主流形式,但以公司形式設立創業投資基金必須被作為納稅主體。

再如,個人投資于上市公司股票時,其所獲股息紅利所得可享受減半征收個人所得稅政策。但個人投資于創業投資基金股份時,其所獲股息紅利需全額納稅。在這種背景下,出臺專門針對創業投資的稅收政策,以減輕創業投資的稅收負擔,就更為迫切。

新出臺稅收政策所體現的五大原則

新出臺的促進創業投資企業發展稅收政策較好地體現了以下五大原則:

(一)稅收優惠方式適應創業投資特點

創業投資基金具有投資項目失敗概率高的特點,平均看來,是1/3失敗,1/3持平,1/3獲得成功。從失敗項目創業投資基金根本就得不到收益,因此如果采取傳統的所得稅減免優惠方式,創業投資基金并不能得到實際好處。創業投資的周期通常較長,非要等到有了收益才對所實現收益進行稅收減免,投資者往往缺乏耐心。所以,《稅收政策通知》明確按投資額的一定比例核定應納稅所得抵扣額的優惠方式。這樣,即使是對今后可能失敗的項目,也可以在投資過后申請核定一定的應納稅所得抵扣額度,用于抵扣盈利項目的應納稅所得。由于申請核定應納稅所得額度不必等到基金從投資項目獲得收益之時,因而也有利于基金從事相對長期的投資。

考慮到創業投資的年收益率具有較大的波動性特點,尤其是在尚未有高收益投資項目成功退出前的相當長時期里將處于虧損狀態或收益比較低的狀況,《稅收政策通知》還規定:按投資額的一定比例所計算得的應納稅所得額抵扣額,在當年不足抵扣的,可在以后納稅年度延續抵扣。與目前稅法對其他企業虧損彌補的期限為5年相比較,這項政策應該是一項有益突破。

(二)稅收優惠環節適應我國現行稅收政策體系國情

在國外,對創業投資的稅收優惠雖然主要針對通過創業投資基金間接從事創業投資,但也有一些國家還針對個人和非專業機構直接從事創業投資的情形。考慮到后者具有分散性和變動不居性等特點,在現行稅收征管體制下對其實施稅收激勵的操作難度大(即使在國外,對后者實行稅收優惠的激勵效果也不佳),《稅收政策通知》僅針對通過創業投資(基金)企業間接從事創業投資。

由于所得稅是收益稅種,所以在按照收益主體確定征稅主體的國家,通過創業投資基金間接從事創業投資要涉及創業投資基金所得稅和投資者所得稅這兩個環節的稅負問題。相應地就有必要在創業投資基金和創業投資基金的投資者這兩個環節都給予稅收優惠政策。但是,聯系到我國現行稅收制度,根據2000年發布的《國家稅務總局關于企業股權投資業務若干所得稅問題的通知》,我國對企業從事股權投資的收益實際上已經較好地解決了雙重征稅問題,即企業從事股權投資的收益如果在上一個收益主體已經足額繳納所得稅的,企業就無需再繳納所得稅。考慮到創業投資基金的主要投資者是包括保險公司、證券公司、商業銀行在內的各類企業,《稅收政策通知》就不再涉及投資者環節,而是集中在創業投資基金環節,允許創業投資基金按對外投資額的一定比例申報應納稅所得抵扣額。

(三)稅收優惠力度適中

《稅收政策通知》對創業投資企業按其對中小高新技術企業投資額的70%抵扣應納稅所得額。以目前實行的33%企業所得稅率折算,可抵扣的稅額相當于投資額的23.1%;以2008年《企業所得稅法》實施后的25%企業所得稅率折算,可抵扣的稅額相當于投資額的17.5%.優惠力度應該是比較適中的。雖然單純看所得稅抵扣力度,無法與大多數創業投資發達國家與地區相比,但是聯系到根據2000年發布的《國家稅務總局關于企業股權投資業務若干所得稅問題的通知》,如果創業投資企業在進行應納稅所得抵扣后,按照足額稅率核繳余額部分的所得稅,企業投資者將無需再繳納所得稅,這種綜合效果應該能夠顯著降低投資者特別是企業投資者通過創業投資基金間接從事創業投資的總稅負。因為,創業投資的平均投資周期通常為3年,按投資額的70%計算應納稅所得抵扣額度,實質上可以使年均內部收益率(而且是扣除虧損和管理成本后的年均內部收益率)不超過19.35%的創業投資基金,在其整個存續期內不用繳納任何所得稅。而且,如果投資者是企業的話,其從創業投資基金所得也無需繳稅。

從國外創業投資基金業績表現看,雖然在某個時期年度內部收益可能高達50%甚至以上,但是在整個存續期年均內部收益率超過20%的基金占全部基金的比例并不高。

(四)稅收優惠條件體現鮮明的政策導向性

為了體現稅收優惠的政策導向性,國外對享受稅收優惠等政策扶持的創業投資基金,通常要求其主要投資于最需要國家扶持的處于創業前期的中小企業。由于國外通常是在投資者環節,按投資者對整個創業投資基金的持股金額的一定比例,來計算所得稅抵扣額度,因此,從公平享受稅收優惠角度考慮,還要求創業投資基金投資中小企業的資金不低于某個統一規定的比例(通常為70%)。但由于政策法律都要講究可操作性,而科技含量是一個無法準確界定的特質,所以,國外通常并不規定享受稅收優惠等政策扶持的創業投資基金必須將多大比例資金投資于科技型企業,而是通過規定創業投資基金只能以股權投資等形式投資中小企業來間接促進創業投資基金增加對中小高新技術企業的投資(由于以股權形式對中小企業進行財務性的創業投資勢必具有高風險性,所以創業投資基金自然會選擇具有高收益的成長性科技企業進行投資)。

結合我國國情,《稅收政策通知》要求創業投資企業統一按“對中小高新技術企業投資額的70%”來申報應納稅所得抵扣額度,而且對中小高新技術企業的投資期限應達到2年及以上。用所投資企業的規模和科技含量雙重標準作為創業投資企業享受稅收優惠的條件,其政策導向性比國外多數國家都更為鮮明。

此外,為了促進創業投資行業品牌的形成,避免非專業性機構也來備案成可以享受稅收優惠政策的創業投資企業,《稅收政策通知》還要求創業投資企業在按前述條件申報應納稅所得抵扣額度時,必須滿足兩個前提條件:

(1)經營范圍符合《創投企業管理辦法》規定,且工商登記為“創業投資有限責任公司”、“創業投資股份有限公司”等專業性創業投資企業。考慮到在2005年11月15日《創投企業管理辦法》發布前,一些創業投資企業已經使用“風險投資公司”、“科技投資公司”、“產業投資(基金)企業”等稱謂,對這些創業投資企業不強行要求其更改稱謂,但經營范圍須符合《創投企業管理辦法》規定。

(2)遵照《創投企業管理辦法》規定的條件和程序完成備案程序,經備案管理部門核實,投資運作符合《創投企業管理辦法》有關規定。鑒于按照《創投企業管理辦法》,備案管理部門必須對備案創業投資企業進行年中不定期檢查和年后定期年檢,備案管理部門的核實材料應該能夠保證只有真正按照《創投企業管理辦法》規定投資運作的專業性創業投資企業才能享受稅收優惠政策。

(五)稅收優惠政策實施不影響創業投資企業可以自主投資各類未上市創業企業

國外一些國家在創業投資基金環節規定其對中小企業的投資比例的做法,雖然較好地體現了政策導向,但實踐證明也在一定程度上人為制約了創業投資基金的發展空間。畢竟創業投資作為一種市場化的投資方式,既不必然只投資創業早期企業,更不必然僅投資科技型企業。由于創新創業浪潮具有周期性,對投資比例限制過死,在創新創業浪潮的低谷時期,創業投資基金就必然會因為缺乏合適的投資案源而人為萎縮,從而導致創業投資業的發展具有較大的波動起伏。特別是在我國臺灣地區,按照《創業投資事業管理規則》和有關稅收政策,創業投資基金只有將70%以上的資金投資于符合科技型企業標準的創業企業才可獲得稅收抵扣。在臺灣創業投資業起步之初,由于基金總規模不大,加之半導體等領域的技術革命給創業投資帶來了大批投資案源,這種投資比例限制并不成為問題。但隨著臺灣創業投資業的不斷壯大,臺灣創業投資界普遍要求政府取消對創業投資基金投資方向的比例限制,允許創業投資基金可投資所有未上市企業。

吸取國外特別是我國臺灣地區的教訓,加之考慮到在創業投資基金環節,按其對中小高新技術企業投資額的70%這一統一比例來計算應納稅所得抵扣額度,已經能夠體現“多投資中小高新技術企業,多享受所得稅抵扣”的激勵導向,《稅收政策通知》不再要求創業投資企業必須將多高比例資金投資于中小高新技術企業。這樣,在科技革命和創業浪潮的上升時期,創業投資基金為了獲得較多的所得稅抵扣,將增加對中小高新技術企業的投資;在科技革命和創業浪潮的低谷時期,創業投資基金又可以在相關行業尋找規模較大的企業進行投資,以維持可持續發展。

根據中國國情,對“中小高新技術企業”的標準也確定得比較適當:企業規模按投資之時的規模核定(職工人數不超過500人,年銷售額不超過2億元,資產總額不超過2億元);企業技術含量可待企業被投資后的任何一個時候核定,即在投資之時被投資企業不一定已經達到高新技術企業標準,而是可以在投資培育一段時間后才達到以下標準:當年用于高新技術及其產品研究開發經費占本企業銷售額的5%以上(含5%),技術性收入與高新技術產品銷售收入的合計須占本企業當年總收入的60%以上(含60%)。

新出臺稅收政策將帶來的積極影響和有待彌補的幾點缺陷

2005年11月《創投企業管理辦法》的出臺曾被業界譽為中國創業投資業在經歷了漫長寒冬后的一聲春雷。而創業投資稅收政策一直被業界期盼為春雷后的第一場春雨。如今,在期盼了1年多時間后,這場春雨終于得以降臨。雖然來得遲了些,但它對我國創業投資業的影響將是深遠的。

一是由于顯著降低了創業投資基金的稅負,創業投資基金將成為境內外資金流的洼地,而吸引社會資金的流入。

二是由于包括保險公司、證券公司、商業銀行在內的各類企業投資設立創業投資基金,不僅基金本身通過所得稅抵扣基本上可以實現免于繳稅,而且企業從基金所得也無需繳稅,因此,各類企業從事創業投資的熱情將被最終激勵起來。

三是由于只有經備案管理部門不定期檢查和定期年檢后核實的專業性創業投資企業才能申報所得稅抵扣,將極大地促進創業投資企業的專業化運作,改變目前創業投資機構既做創業投資又做證券與房地產投資的不規范局面。

四是由于創業投資企業只能以“對中小高新技術企業投資額”來申報所得稅抵扣,這將有效激勵創業投資企業增加對中小高新技術企業的投資,從而更好地發揮創業投資支持中小企業技術創新的作用。

五是由于并未規定創業投資企業必須將多高比例資金投資于中小高新技術企業,使得我國的創業投資基金能夠在未上市企業范圍內自主選擇投資空間,因而可以避免國外與我國臺灣地區那樣大起大落情況的發生。

但是,就象任何政策法律由于必須講究可操作性,因而不可能兼顧所有的方方面面一樣,《稅收政策通知》也存在一些缺陷,需要通過相關措施予以彌補。

(1)《稅收政策通知》雖然要求用于申報應納稅所得抵扣額度的“對中小高新技術企業投資額”的投資期限為2年以上(含2年),但由于抵扣額度并不與投資期限掛鉤,因而不利于激勵對企業進行長期投資的積極性。為了在存續期內能夠進行多輪投資,以便多次申報所得稅抵扣額度,創業投資基金將盡可能選擇滿2年就可退出的投資項目。對投資周期往往要5年及以上的處于對創業早期特別是種子期企業,創業投資基金的積極性就可能不高。對這一缺陷,有待于借鑒國際通行做法,通過設立政策性創業投資引導基金和政策性創業投資風險補償基金來彌補。

(2)《稅收政策通知》所明確的應納稅所得抵扣僅僅是針對創業投資企業,對創業投資企業的投資者并沒有稅收優惠。按照2000年發布的《國家稅務總局關于企業股權投資業務若干所得稅問題的通知》,如果創業投資企業的投資者是企業的話,自然是既在創業投資企業環節享受了所得稅抵扣,又不需要在投資者環節繳稅。但是,如果投資者是個人的話,其從創業投資企業所得仍然需要按照20%的稅率繳納投資所得稅。若是在創業投資企業環節應納稅所得沒有被抵扣完,個人投資者實際上還需要在創業投資企業環節承擔一定程度的稅負。因此,《稅收政策通知》并沒有解決個人投資者通過創業投資企業間接從事創業投資的雙重稅負問題。由于個人通過專業性創業投資企業間接從事創業投資的總稅負將高于或至少是等于個人直接從事創業投資的稅負,這勢必影響個人通過專業性創業投資企業從事創業投資的積極性。為彌補這個缺陷,建議地方政府能夠針對個人通過創業投資企業間接從事創業投資的情況,以適當方式給予一定的財政補貼。

(3)雖然《創投企業管理辦法》規定創業投資企業可以按公司或法律規定的其他企業組織形式設立,但由于按照新修訂的《合伙企業法》,合伙企業本身不再作為納稅主體,而是在合伙人環節分別繳稅,因此,《稅收政策通知》所明確的在創業投資企業環節核定應納稅所得抵扣額度的做法,對以有限合伙形式設立的創業投資企業沒有意義。由于通過有限合伙制創業投資企業間接從事創業投資,在投資者環節仍需按足額稅率繳納所得稅,因此,實際稅負將高于通過公司制創業投資基金間接從事創業投資。根據修訂后的《合伙企業法》以及新修訂的《個人所得稅法》及新制定的《企業所得稅法》,目前對有限合伙制創業投資基金實行稅收優惠具有較大的難度。比較現實的辦法是以公司形式設立和運作創業投資基金,同時對公司制度進行創新。借鑒德國、澳大利亞和我國臺灣地區的經驗,以公司形式設立創業投資基金不僅能夠建立有效的公司治理結構,而且同樣可以設立業績激勵機制和風險約束機制。如果對公司制度進行必要的簡政放權式改革,還可兼具有限合伙制的“簡單靈活”特點。

由于運用稅收政策促進創業投資發展在我國還是新探索,今后有必要在《稅收政策通知》執行過程中,對有關情況不斷進行分析、評估和總結,以便在執行一段時間后進一步完善。

(作者:北京大學創業投資研究中心榮譽研究員)

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